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2004年中央“一号文件”执行效果的调查分析报告摘要

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  2004年2月8日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》颁布后,在国内外产生了广泛而积极的反响。
  为了全面考察“一号文件”的执行效果,在“政策实验室”进行量化模拟和理论分析的同时,对各粮食主产区进行了跟踪调查,并密切关注国内外的反应,还召开了由各粮食主产区政府和农民代表参加的“中国农业政策实践研讨会”、由学术界代表参加的“中国农业政策理论研讨会”、由多位国际学者参加的“中国农业政策国际研讨会”,收集了大量信息。限于篇幅,该内部简报略去了“一号文件”所产生的巨大的积极效果,侧重反映部分问题和不足,并提出建议,供有关部门参考。
  一、“一号文件”的效果分析
  (一)“一号文件”对农民增收的效果
2004年 “两税减免、三项补贴”合计约450亿元。由于地方政府的补贴还未统计进去,实际财政补贴已经超过该数。若按450亿元计算,“一号文件”使农村人均直接增收约50元,其中“两减免”使人均增收32元,“三项补贴”使人均增收18元以上(由于政策引导而产生的粮食增产给农民带来的间接增收效果未计入)。
  但粮食和农业生产资料涨价对农民收入的影响也很大。如果按2004年粮食综合平均价比2002和2003年综合平均价增加0.2元/斤计,则2004年粮食涨价使农村人均增收约200元左右,增收效果极为明显。而生产资料涨价的负面影响也较大。据我们对安徽和湖南两省抽样调查统计推算,由于生产资料涨价导致种粮成本上升,使农村人均直接负担增加80元左右,这还未计算农民种植其他作物成本上升所增加的负担。若无中央宏观调控政策相呼应,全国对能源、电力及其他物资的过旺需求将进一步推动农业生产资料价格的上涨,农民增收幅度将进一步减少。
  (二)“一号文件”的受益群体
  表面上看,“两税减免”是一种“普惠制”政策,所有农民都会受益,而“三项补贴”是有针对性的“特惠”政策,对(主产区)种粮农民有益。但进一步分析就会发现,无论是“两税减免”还是“三项补贴”,都是商品率高的生产大户受益较多(减免多,补贴多,售粮收入增加多),商品率低的小规模农户受益相对较少;而对失地户、温饱尚未解决需要购粮消费的贫困地区农户及城市低保户来说,因其无补贴或补贴极少而未能直接受惠于“一号文件”,但却因粮价上涨增加支出,导致生活水平下降。
此外,2004年粮食和生产资料的涨价,对不同经营规模农户的影响也各不相同。对商品率高的种粮大户来说,因其以较高价格售粮增加的收入多,抵消生产资料涨价后尚有较大盈余;但对商品率低的小规模种粮户来说,因其售粮少,从粮价上涨中得益少,而自用粮多,受生产资料涨价的负面冲击也大。 据叶敬忠对湖南华容和江西泰和两县134户水稻种植户的调查分析,人均0.5亩的水稻规模,是2004年当地水稻种植户的平均盈亏临界点。
  综合政策、粮价和生产资料三方面的因素,2004年“大农”受益较多,“弱势群体中的弱势人群”总受益可能为负,这一问题值得关注。
  (三)“一号文件”对粮食增产的效果
如果2004年粮食总产增加按775亿斤计,粮食播种面积增加按3200万亩计,则根据我们测算,2004年粮食总产增加中有74.5%来源于单产的增加,23.9%来源于粮食播种面积的增加,1.6%来源于单产增量和面积增量的相互作用。
  粮食单产的增加源于生产要素投入的增加、新技术的采用和良好的气候状况(短期内生产条件的改善忽略不计)。除天气外,前二者都与农民种粮积极性的提高有关。而粮食播种面积的扩大也主要是由于农民种粮积极性的提高所致。农民种粮积极性的提高,取决于粮农对种粮收入的预期,而对种粮收入的未来预期,又取决于当期的市场价格和政策支持。据此,可以利用历史数据测算弹性,并构建生产函数和要素需求函数。
  根据上述模型,估算出2004年“两减免、三补贴”政策对粮食总增产的贡献率为19.8%,粮价上涨的贡献率为51.8%,良好的气候贡献率为28.4%左右。
  (四) “一号文件”的时效性
  根据时效性的不同,公共经济政策一般可分为短期决策、中期决策和长期决策。
  短期决策:又称当期决策、相机决策或应急决策,是在社会发展目标和制度框架既定的情况下,对当前经济运行过程中严重偏离既定目标的经济参数进行纠正性干预。短期决策仅在当期或短期起作用,并未解决引发偏离的根本矛盾,而且使用失当容易产生政策性扭曲,但优点是应急性强、见效快。如针对近期我国农民种粮积极性不高、粮价上升、粮食安全状况堪忧及农民收入增长徘徊、城乡差距有扩大化的趋势,中央政府相机推出对种粮农民的“三项补贴”等措施,并在当年就产生明显效果。
  中期决策:中期决策是指对导致社会经济运行偏离既定目标的根源或基本矛盾进行干预。例如我国农村人均资源占有量少和生产力水平低的矛盾是导致许多“三农问题”的根本性原因,而政府有针对性地在采取鼓励劳动力转移和土地相对集中经营的同时,对农村基础设施及科技、教育、培训和生态建设进行大规模公共投资,提高资源利用效率、农业综合生产能力及可持续发展能力,缓解产生“三农问题”的根本性矛盾,即属于此类决策。
  长期决策:又称战略决策,是指对社会经济发展目标及社会经济运行制度进行选择或调整。例如:由工业化和城市化优先战略及片面追求GDP增长目标,向“五统筹”及建立和谐社会目标的转变;放弃计划经济体制转而选择社会主义市场经济体制等。又如在农业发展目标上,由强调粮食和主要农产品的产量目标向食物安全、农民增收、保护环境等目标的转变;在制度上,对政府农业管理体制、乡镇政府管理体制、产权制度、农村金融和要素市场制度及农民生产经营组织制度的改革和创新等。
  2004年“一号文件”中的“三项补贴”属于短期决策,当年就产生了明显效果。但如果补贴增加过多,不仅财政负担加重,影响对农业综合生产能力增加投资,而且可能因过分刺激粮食生产,导致粮价骤跌,反而会导致更大幅度的粮食生产波动。“两税减免”应该属于“中长期决策”,既对减轻农民负担具有长远意义,也对农村税收体制改革具有促进作用。而土地征用制度、粮食流通体制及农村金融制度改革则属于“长期决策”,若能进一步加大实施力度,则有更长远的意义。
  (五)我国公共财政支农资金不同使用方式的效果比较
“一号文件”的主要政策目标在于对我国近年来农民收入增长缓慢和粮食生产滑坡等进行紧急矫正性干预,其主要政策工具是通过财政转移支付,对种粮农民进行收入补贴,以激励粮食生产,属于公共经济决策中的短期决策或相机决策。如果在短期决策取得预期效果后,我国农业政策进一步向中期决策演进,也即将公共财政资金用于提高我国农业和农村生产力水平上,效果又将如何?
利用我所正在开发的《国家农业政策分析平台与决策支持系统》(“中国农业政策开放实验室”首期项目),对 “一号文件”及其他备选政策方案的效果进行了量化模拟和理论分析,结果如下:
  (1)不同支持方式对农业GDP的影响。据我们的计算,在政府的农村公共投资中,对科技的每1元投资可增加农业GDP 高达9.59元,对教育的每1元投资可增加农业GDP 3.71元,对道路投资可增加2.12元,对通讯投资可增加1.91元,对灌溉投资可增加1.88元,对农村电力投资的回报率较低,仅可增加0.54元(但对农村工业的发展很重要)。
  (2)不同支持方式对粮食生产能力的影响。对粮食生产能力影响大小的排序有所变化,灌溉投资的回报率最高,每1元灌溉投资可增加粮食5.56公斤,对科技的每1元投资可增加粮食4.41公斤,对教育投资的回报率为2.02公斤,对道路投资的回报率为1.95公斤,对通讯投资的回报率为1.84公斤,对电力投资为1.37公斤。
  可见,政府在农村科技和教育方面的公共投资对农业经济长期增长的作用很大,灌溉和科技投资则对粮食生产能力提高的作用十分突出。因此,今后应该相对稳定和完善收入支持政策,大幅度增加对农村科技、教育、灌溉等基础设施(综合生产能力建设)的财政投资力度。
  二、各地执行过程中发现的不足
  各地在政策落实过程中存在的不足和问题可归纳为以下五个方面:
  一是“三项补贴”目标界定不清晰。这方面反映的问题主要有:(1)一部分不种粮食的农民也得到了补贴。如河南新乡市反映,由于当地补贴是根据计税面积发放的,很多地方出现了不种粮食(种植果树、蔬菜、中药材等)的耕地也得到了粮食补贴的现象。(2)有些种粮食的农民没有得到补贴。如湖南省农办反映,有的地方由于部分耕地没有纳入计税面积,如湖区的一些耕地、国有农场的养老田、水库移民田和县属的“小三场”田等,虽然种植了粮食,但这部分粮田却不能享受到种粮补贴,农民意见较大。      (3)承包别人耕地的种粮者得不到种粮食补贴,这在很多地方都有发生。
  二是地方政府工作量增加、财政压力增大: (1)第一年实施直补政策,需要调查、统计和核实每个农户直补的基础资料,而且还要经过“初核、张榜公布、复核、再公布及发放”的程序,工作量很大。此外,粮食直补政策没有专门实施机构,牵涉单位较多,协调工作量很大。(2)据调查,一个种粮大县执行粮食直补政策的直接成本大约在50-100万元之间,而中央直补资金中未包含该执行费用。(3)中央依据2003年的种植面积分配良种补贴资金,而2004年实际种植面积扩大很多,有些地方按实际种粮面积兑现补贴,资金存在一定缺口。(4)“两税减免”对以农业为主要税源的落后地区来说等于减少了主要财源。因此,有的地方干部反映:“一号文件”虽然减轻了农民负担、缓解了干群矛盾,但我们的负担和压力不仅没减轻,反而增大了。还有的甚至抱怨“两税减免是中央请客、地方买单”。
  三是土地纠纷增加,对农村土地的合理流转和规模化经营有一定负面影响。如怀远、蒙城、霍邱三个县反映:“农民争相种粮,种粮大户萎缩,土地承包纠纷增多”。湖南省农办反映:“随着各项扶持政策的落实,原来不愿种地的农户也开始加入

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