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尤飞等:建立“两区”:构筑粮食及农业安全的核心防线

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    改革开放以来,为了优化我国农业生产布局、保障国家粮食及重要农产品供给安全,我国先后启动商品粮基地建设、粮棉油糖生产大县建设、粮食主产区建设、优势农产品区域布局建设等一系列区域农业政策,为推动我国农业精准施策,促进农产品稳产增产,保障经济社会健康发展奠定了坚实的物质基础。2009年以来浙江、上海、苏州等地方政府为了确保区域粮食安全在区内探索建立粮食生产功能区,确保区内保持一定的产能。
    与此同时,随着我国工业化、城镇化的快速发展,我国农业发展面临的优质耕地资源流失、进口冲击增大、政策效应递减等诸多挑战,具体表现为:优质耕地和优质劳动力流失加剧;耕地非农业化、非粮化利用趋势突出;国内农产品生产成本增加;进口冲击加大,大豆、油料、棉花、糖等大宗产品国际市场冲击日趋严峻,国内生产萎缩,传统优势区范围缩小,部分主产区消失;农业支持政策普惠性为主,针对性、精准性不足,不能形成合力。
    为确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”,棉油糖等重要农产品的供给安全,在借鉴日本、韩国等发达国家经验,总结我国浙江等地方实践的基础上,中央提出了建立“两区”(即粮食生产功能区和重要农产品生产保护区)的战略部署。粮食生产功能区是以确保国家口粮绝对安全,谷物基本自给为主要目标,按照应划尽划原则,确定的水土资源条件优越、基础设施完善、稳定种植小麦水稻玉米等目标粮食作物,并实施特殊政策的区域。重要农产品生产保护区是以保障国家棉油糖等重要农产品合理自给水平、维护产业安全为主要目标,按照择优划定原则,确定的生产条件适宜、基础设施相对完善、稳定种植棉油糖等目标作物,并实施严格保护的区域。两区将主要在基本农田范围内划定、优先在已建成的高标准农田范围内划定,不仅落实到基本农田或高标农田中的具体目标地块,还要锁定相应的具体目标作物产能任务,将建成确保国家粮食安全及重要农产品安全的核心防线,重点承载以下四大功能:
    一是定向聚集现代生产要素,提升目标作物生产能力的产品供给功能。通过建设高标准农田,改进土壤肥力,引导新品种、新技术、新装备等现代生产要素向两区定向聚集,加快提高目标作物生产能力,降低粮食等重要农产品对国际市场的依存度,防范市场风险,保障粮食等重要农产品稳定供给,将两区建设成为粮食等重要农产品保供给安全的核心基地。
    二是强化优质耕地保护,提升可持续发展能力的生态保育功能。建立划定和建设两区,固化两区耕地空间,实施更加严格的耕地保护制度,长久稳定核定地块功能用地途不变,控制两区耕地资源开发强度和利用方式,有效阻止两区优质耕地非农化和非粮化流失,制约生态空间被挤占进程,推进形成合理生产、生态和生活“三生”用地空间格局,优化国土空间分工,促进生产布局与资源环境相匹配,实现农业可持续发展。
    三是改革创新发展机制,提升地方政府和农民生产积极性的收入增长功能。通过改革创新两区的投融资机制、利益补偿机制、收益保障机制,统筹拓展农业多功能,促进一二三产业融合发展,建立健全两区现代农业产业链,切实提高目标作物的种植收益,激发两区地方政府和生产经营主体发展目标作物生产的积极性。此外,由于两区不将单个品种的所有种植面积纳入,因此针对两区扶持政策可以视同为限产政策,归入WTO蓝箱政策范围,避免WTO黄箱限制。
    四是实施田间地块动态监测,提升农业精准施策能力的管理探索的功能。应现代高新技术,建立两区农业生产监测体系和田间地块具体信息档案管理平台,对两区田间地块目标作物种植落实情况的动态进行跟踪监测。根据两区耕地用途变化、目标作物生产情况动态监测结果,实现对优质耕地的适时高效精准监管和保护,高效落实兑现两区农业支持政策,降低筛选支持对象、核查支持条件、核定补贴面积等方面的政策执行成本,增强农业支持政策的针对性、精确性。
    建立两区,不能采取强制手段,应尊重农民意愿,确保农户收益有所提高。加强政策引导,引导农户主动保护耕地,应用资源节约、环境友好型生产模式,促进农业可持续发展。为此,提出如下政策建议:
    一是建立定向补贴制度。确保生产者种植目标作物能与周边一般高效作物有同等收益水平。对于粮食生产功能区,根据农民意愿、财政综合实力和地区差异,给予每亩200-400元补贴。对于重要农产品生产保护区,给予每亩200元补贴。
    二是健全两区利益补偿机制。新增财政投入和现有支农项目向两区倾斜,将目标作物种植面积作为财政转移支付的重要依据,加大对两区内农业大县财政转移支付力度。
    三是加强两区基础设施建设支持。提高中央投资的比例,减轻地方政府压力。
    四是加大财政整合力度。整合农(林、渔)业产业发展资金、小型农田水利、节水灌溉、农业科技成果转化、农林生态环境建设等项目资金,投入两区建设,并逐年加大投入力度。
    五是加大金融保险税收政策支持。创设两区金融支农奖补政策,积极参与落实农业保险保费补贴政策,把两区目标作物全部纳入政策性保险范围。

(作者:尤飞,系中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员;周振亚,系中国农业科学院农业资源与农业区划研究所副研究员;罗其友,系中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员)

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